环境公益诉讼借鉴美国模式

　　8月10日，他在接受记者采访时说，中国的环境公益诉讼推了近十年，仍然步履维艰。“事实上与环境公益诉讼的理论研究存在问题直接相关。”

　　作为环境公益诉讼的实践者，中华环保联合会的秘书长顾问吕克勤在考察了美国公民诉讼后，也感慨“我们的环境公益诉讼确实需要探讨”。

　　美国做法值得我们借鉴

　　就中美环境公益诉讼曾发表过4万多字报告的常纪文，在接受记者采访时表示，美国是世界上首创环境公民诉讼制度的国家。他认为，美国的经验对中国具有参考价值。

　　“二十世纪90年代中期，美国的公民环境诉讼制度就已经非常完善了，并对世界各国的环境公益诉讼立法产生了广泛的影响。一些国家，如英国、加拿大、德国及澳大利亚等，借鉴了美国的环境公民诉讼制度，通过专门立法建立了符合本国国情的公民诉讼或者公益诉讼制度。”常纪文认为，目前，我国正在修订环境保护法、民事诉讼法和行政诉讼法，建立环境公益诉讼制度，以约束环境行政权，对抗企业的经营权，防止行政不作为、滥作为以及行政权力违法寻租等现象，最终达到保护和改善环境、保护公民环境权益的目的，已经成为学界的共识。他说，中国要启动这方面的立法，可以参考或借鉴美国的环境公民诉讼制度经验。

　　如何借鉴美国的经验，常纪文说，需要全面、系统地考察1992年以来美国环境公民诉讼判例法。

　　“我国一些学者在研究环境诉讼制度时，大多把美国的环境公民诉讼和我国理论中的环境公益诉讼模式混同，这是需要斟酌的。”常纪文认为，在原告范围方面，我国理论中的环境公益诉讼的原告不一定是与本案有直接利害关系的人。学者们大多认为，任何组织或个人为了维护国家、社会利益都可把侵害公共环境利益之人推上被告席。“如湖北人或者湖北省的环境保护组织可以到河北省起诉白洋淀的水污染行为。这个设想的诉讼模式和美国的环境公民诉讼还是有一定区别的。”常纪文说。

　　原告资格该不该受限制

　　理查德·艾尔斯所说的美国的环境公民诉讼，在中国被称之为环境公益诉讼。

　　说到国内的环境公益诉讼，有关原告资格也就是到底什么人可以担当环境公益诉讼的原告，学界一直争论一休。

　　其中，一些学者认为，我们应该借鉴美国做法，不应该对原告资格进行限制。有学者甚至提出：“只要是依法成立的以环保为宗旨的环保公益团体，就应该有权提起环境公益诉讼。”主张这一观点的学者并不在少数，他们认为，这是环境公益诉讼制度的核心。

　　“这种制度特别适合于受害人不确定、环境权属关系不明确、受害人众多而又难以确定代表人、或者受害人众多但确实缺乏应有诉讼能力等特殊情况。”主张这一观点的学者提出，现实生活中，许多情形下，个人面对污染破坏环境的公司法人或者组织，常常不知、不能、不敢提起诉讼。“淮河干流多次重大污染事件、松花江水污染事件中，都存在受害人众多但难以确定原告的情形。”因此，他们提出，提起环境公益诉讼原告资格不应该限制。

　　主张环境公益诉讼主体不应该限制的专家也多次搬出“美国做法”，“像美国就有公民诉讼制度，只要有污染发生，无论是谁，只要你有意愿提起诉讼，你就可以到法院去告。”一位环境公益诉讼的实践者曾这样表示。

　　“如果对主体资格不限制，很可能导致滥诉。”另一派专家的观点针锋相对。

　　据记者了解，这种担心并非仅存在于学界。“最高司法部门为何迟迟不敢开这个口子，担心出现滥诉，恐怕也是他们最为担心的一个问题。”一位专家这样告诉记者。

　　“我国一些学者在研究环境诉讼制度时，大多把美国的环境公民诉讼和我国理论中的环境公益诉讼模式混同，这是需要斟酌的。”常纪文说，我国理论界所说的环境公益诉讼的设想和美国的环境公民诉讼还是有一定区别的。

　　常纪文告诉记者，由于美国的环境公民诉讼模式为起诉资格设置了一定的限制，在美国，并不是任何组织和个人在任何情况下都可以成为环境公民诉讼的原告。

　　“因此，在借鉴美国经验推动中国环境公益诉讼制度时，慎重不必说，更重要的是要搞清楚，人家的法律到底是怎么规定的。”一位不愿公开的专家告诉记者，他最担心的是，从国外取回的不是真经，“似是而非的概念很可能将我国的环境公益诉讼制度引入误区。”这位专家说。

　　常纪文明确告诉记者：“美国的环境公民诉讼模式和我国学者所假设的环境公益诉讼模式是不同的。”

　　学界与司法部门存在分歧

　　环境公益诉讼是近年来环境法学界与环境保护实务界高度关注的问题。

　　既是全国人大代表，又是著名环境法学家的吕忠梅10日在接受本报记者采访时表示，在环境公益诉讼制度理论上，比如诉讼主体资格、环境公益诉讼的客体等理论核心部分仍然存在模糊之处。尤其是一些学者对于美国的公民诉讼制度存在很多误解，在没有甄别美国司法体制和中国司法体制差异性的情况下，简单地将美国的公民诉讼理论基础———“私人检察长”理论照搬，并没有对美国公民诉讼制度的宪法依据、司法环境、成文法基础等等条件进行深入的探究就得出结论。

　　吕忠梅举了5个被称之为环境公益诉讼的案件，但其中三个案子法院没有受理，因为其中一些案件不符合公益诉讼的条件或者说本质上是私益诉讼。吕忠梅说，法院不受理这三个案子的理由，都是原告不具备诉讼主体资格。“这种情形从表面上看，是法院没有采纳环境公益诉讼理论。”她告诉记者，但实际上却是环境公益诉讼的理论研究既没有透彻地理解美国公民诉讼理论，又对中国的司法制度缺乏深刻认识的结果。目前，对于理论界所谓的美国环境公民诉讼制度还需要“正本清源”，“我认为，这些问题恰恰是在中国建立真正的环境公益诉讼制度所必须认真对待的。”吕忠梅说。

　　现任湖北经济学院院长的吕忠梅，此前曾是湖北省高级人民法院副院长。因此，身跨学界并拥有大量司法审判经验的吕忠梅的建议更具借鉴意义。

　　事实上，对于目前国内学界所提出的环境公益诉讼案件，就是法院部门本身也存在争论。从国内法院受理的环境公益诉讼案件看，也基本上都是在基层法院。

　　“目前，国内的环境公益诉讼实际上是‘热在基层法院，冷在高级法院’。你看，所谓的环境公益诉讼案件，有哪一个是在高级法院受理的？”一位专家说。

　　而一位高级人民法院的法官更是直言：“目前，国内的这些环境公益诉讼案件其新闻价值大于司法价值。”这位法官认为，目前，国内有关环境公益诉讼的法律依据依然是空白，在缺乏法律依据的情况下，要想在全国法院系统全面推动环境公益诉讼是不现实的。他同时指出，有关公益诉讼的一些概念就是学界也众说不一。

　　有着国内最大的民间环保组织之称的中华环保联会，2009年尝试着在无锡环保法庭以及贵州青镇环保法庭起诉了两起环境公益诉讼。尽管这两起案件取得了广泛的影响，但是，直接参与了这两起案件诉讼的吕克勤在考察了美国的公民诉讼制度之后，特别是在看到美国法律规定的并非任何人都可以充当环境公益诉讼的主体后，他坦陈，国内的环境公益诉讼如何推进确实值得探讨，有关主体资格问题更需要明确。

　　“美国的环境公民诉讼模式和我国学者所假设的环境公益诉讼模式，还是不同的。”常纪文告诉记者，他的个人倾向是，把我国的环境公益诉讼模式建设成美国环境公民诉讼的模式，用中国的环境“公益诉讼”模式来达到类似于美国环境“公民诉讼”的目的。

　　据介绍，早在2003年，全国政协委员梁从戒在提交给全国政协的提案中就提出，应该建立公益诉讼制度；2004年，环境保护部副部长潘岳在其发表的有关公众参与的文章中也论及了环境公益诉讼制度；2006年，环境法学界有专家提出，我国环境公益诉讼立法已经初露端倪。当时，他们还曾发出“短期内可建议由最高人民法院、最高人民检察院作出开展环境公益诉讼的司法解释”的建议。据环境保护部法规司副司长别涛介绍，在2003年之前，就有专家提出我国应该建立环境公益诉讼制度。

　　值得深思的是，从专家提出应该建议环境公益诉讼制度到今天已经过了近十年，但是，有关环境公益诉讼的立法仍然没有出台的迹象，而且，“两高”目前也并没有出台相关司法解释。国内只是在进行环境公益诉讼的尝试。

　　探究个中原因，自然不止一两个方面。但是，理论界的模糊认识甚至并不深入的研究恐怕也是一个重要原因。“环境保护已经成为了从政治家到普通百姓最经常谈论的话题，写一些应景文章，做一点蒙古大夫开药方的事情，出一两部人云亦云的书十分容易。”吕忠梅的话说得非常中肯。

　　的确，如要我国的环境公益诉讼有所突破，如要出台有关立法，如要借鉴国外发达国家的立法及实践经验，确实需要学界在喧闹中沉静，吕忠梅说：“为环境法的发展必须挡住诱惑。”

美国法律为滥诉设防

NRDC只能代表其会员起诉

　本网记者郄建荣

　　“在美国，社团组织提起环境公民诉讼是有前提的，比如，做为NRDC这样的组织，一般是我们的会员的环境权益包括享受环境的权益受到损害，我们才可以提起环境公民诉讼。”在这个炎热的夏日，记者在美国NRDC(美国自然资源保护委员会，以下简称NRDC)华盛顿办公室见到理查德·艾尔斯时，就备受中国学界推崇的美国环境公益诉讼，理查德·艾尔斯这样告诉记者。

　　他说，按照美国《清洁水法》和《清洁大气法》的规定，任何人都可以提起环境公民诉讼，但是，由于一般公民迫于精力、财力以及时间和专业知识的限制，通常他们并不选择直接到法院去起诉污染者，而是通过加入环保社团组织，由社团组织来代其进行公民诉讼。

　　据NRDC高级律师迈克尔·E·沃勒透露，即使在美国，法律对于公民诉讼也有很多限制，为确保政府机关能在执法上发挥主导作用，美国法律也会防止公民个人为不正当的个人利益滥用诉讼权力。

　　社团提起公民诉讼有前提

　　理查德·艾尔斯是NRDC的创史人之一。作为NRDC的创史人之一，理查德·艾尔斯如今已是古稀老人。这位早年毕业于美国著名学府普林斯顿大学和耶鲁法学院的高级律师，虽然年事已高，但他仍没有离开工作岗位。目前理查德·艾尔斯仍然是NRDC的董事，并担任着美国华盛顿艾尔斯法律集团的主席。

　　在理查德·艾尔斯的经历中，记者看到，他不仅以公益律师的身份代表NRDC打过多起环境诉讼官司，而且还参与了美国《清洁大气法》的制定，并跟踪了这部法律实施的全过程。

　　从1970年NRDC起家到现在，40多年来，理查德·艾尔斯一直没有舍弃NRDC的公益事业，作为律师，他的主要任务之一，就是通过诉讼来保护环境和促进环境法的实施。

　　“在美国，我们的会员遍布全国，如今已经有80多万人。”理查德·艾尔斯告诉记者，NRDC有400多位专业工作人员，其中律师100多名。他说，这些工作人员是由律师和科学家以及政策研究专家组成，NRDC利用法律和科学研究等手段来达到保护环境和人类健康的目的。

　　“比如，我们的会员投诉说，他们那有污染，并损害到了他们的身体，或者因为环境污染而导致会员的视觉美感、娱乐享受等受到影响，我们就会考虑是否需要提起诉讼。”据理查德·艾尔斯介绍，美国的环境公民诉讼并不仅仅局限于对人身体的损害，还通常会把视觉美感、娱乐享受等利益的损害纳入实质性的损害，其目的是认定原告与损害之间的利害关系，以最终认可原告的起诉资格。

　　据NRDC有关人士介绍，理查德·艾尔斯在《清洁大气法》1977年和1990年修正案的国会审议稿中也起到了主导作用。而且在《清洁大气法》实施过程中，理查德·艾尔斯参与了三起重大执法案件。此外，他还在美国上诉法院和最高法院提起过20多起诉讼，其中两起是“民告官”案件，“因为环保署制定的美国国家环境大气质量标准存在问题，我起诉了美国环保署。”理查德·艾尔斯说。

　　据理查德·艾尔斯介绍，在美国，他们为其会员所起诉的这些案件，即使法院判决他们胜诉了，无论是律师还是他们的组织以及其会员都不可能从中得到补偿性赔偿金，民事处罚罚金必须上交联邦政府国库。理查德·艾尔斯说，虽然是公益案件，但是，在美国，这些诉讼并不叫公益诉讼，而是称之为公民诉讼。

　　美国法律对滥诉也设防

　　据迈克尔·E·沃勒介绍，40年前，美国就已建立了公民诉讼制度，这项制度在美国也被称为私人检察官制度。

　　“意识到政府执法的局限性，国会于是授权私人‘公民诉讼’来制约环境违法行为。”迈克尔·E·沃勒说。

　　就公民诉讼，迈克尔·E·沃勒说，美国法律也是有诸多限制的。据他介绍，美国宪法对环境法的个人执行单独做了限制，“这种宪法上的限制源于‘起诉资格’原则。”迈克尔·E·沃勒表示，这一原则是为了确保私人原告在纠纷中具有真实的利益关系。

　　迈克尔·E·沃勒透露，美国公民诉讼案件占美国环境执法诉讼总额的比例相对较小。“例如，1995年至1998年间，美国全国范围内基于《清洁水法》，公民所提起的诉讼只有216件，基于《清洁空气法》，公民所提起的诉讼只有12件。”迈克尔·E·沃勒说，做为美国环境执法的主体，美国环境保护总署向美国司法部移交的仅环境刑事案件就有216件，民事案件更是多达411件。这些案件均由美国司法部向法院对被告人及其污染企业提起了诉讼。